Aunque algunos doctrinantes han planteado que Colombia: “es un Estado sin centralización suficiente y una autoridad lejos de ser completa sobre todo su territorio”*. No menos cierto es que el centralismo ha predominado a lo largo de los últimos 140 años de la república. Y ese centralismo ha sido el causante de desigualdades en el desarrollo de los territorios, e incluso separación de los mismos del territorio nacional, como el caso de Panamá. El historiador Jorge Melo señala: “A fines de 1903 el congreso colombiano, preocupado por algunos artículos que limitaban la soberanía nacional en la zona del canal, lo rechazó, con lo que crecía el riesgo de un canal en Nicaragua. Esta decisión fue, para muchos panameños, otra prueba de los males del centralismo y que dentro de Colombia no se respetarían sus derechos”.**
Frente a esta situación y los obstáculos en la gestión de los territorios que pueda seguir causando el centralismo en nuestro país, la descentralización aparece como un instrumento de mejoría en la prestación de los servicios públicos y el aseguramiento de mayor participación ciudadana dentro de un régimen democrático. Y el escenario para una mayor cobertura del Estado es la regionalización.
A un año de haberse expedido la ley de regiones son muchas las expectativas que se tienen respecto de dos temas fundamentales.
En primer lugar el accionar de las regiones administrativas y de planificación existentes, en la medida que estas pueden generar procesos de concertación importantes con el fin de lograr la estructuración de proyectos de gran impacto regional y que dentro del marco de la supradepartamentalidad tengan un mayor radio de acción territorial y poblacional. De igual manera se esperaría que estas RAP no sean solamente órganos de planeación*** como los fueron los Corpes, cuya existencia se dio hasta el año 2000, sino que por el contrario sean órganos de ejecución y de inversión en programas propios del nivel intermedio de gobierno. Para ello se requiere un desprendimiento de competencias del sector central del Estado hacia estas entidades asociativas.
En segundo lugar, la creación de las regiones entidades territoriales a partir de la transformación de las regiones administrativas y de planificación. Este será el paso definitivo para la transformación del ordenamiento territorial en nuestro país y el nuevo rol que jugarán los gobiernos territoriales en cada uno de los rincones del territorio colombiano.
Sin embargo, es necesario advertir, que la creación de las regiones como entidades territoriales, programada para después del 2022 no va generar un cambio en la forma de Estado. Colombia, seguirá siendo un Estado unitario con descentralización de sus funciones administrativas. La creación de las regiones no convertirá a nuestro país en un Estado regional como el italiano, ni autonómico como el español, ni mucho menos federal como el alemán. Nuestras regiones entidades territoriales RET, solo tendrán competencias administrativas, no tendrán competencias legislativas como si las tienes las comunidades autonómicas en España, las regiones en Italia y los Lander en Alemania.
Si quisiéramos advertir un proceso parecido al que acontecerá en Colombia, tendríamos de referencia el modelo francés. Sus regiones son entidades con funciones netamente administrativas, donde el proceso de creación de las mismas se concretó en década de los años ochenta del siglo pasado cuando pasaron de ser establecimientos públicos para convertirse en colectividades territoriales. El profesor Frank Modere, citado por Vidal Perdomo señala respecto de las regiones en Francia: “El estado francés continúa siendo unitario y la proclamación que abre el artículo 1 de la ley de Marzo de 2 de 1982 (“Los municipios, los departamentos y las regiones se administran libremente por consejos elegidos”) no significa de ninguna manera que las colectividades territoriales dispongan de un poder normativo autónomo”+.
Por ende en esta segunda fase, comprendido por la conversión de las RAP en RET, el proceso de descentralización regional francés serviría como referente a una transformación similar a la que tendría Colombia en los años venideros.
Uno de los puntos que se ha criticado de la ley, es el de los órganos de administración. Este es un tema bastante discutible. El proyecto de ley inicial planteaba la existencia de un gobernador y una asamblea regional elegidos directamente. Sin embargo, en el texto se establece una junta regional compuesta por los gobernadores de los departamentos que conformen la región la cual elegirá un gerente regional. La situación planteada no es la ideal. Sin embargo no riñe con las características de las entidades territoriales de tener autoridades propias de acuerdo con lo dispuesto en la Constitución política en virtud de su autonomía (art 287). En este sentido podemos tener en cuenta que:
"Las entidades territoriales tienen autoridades propias, las cuales son elegidas de forma directa o indirecta. La primera se presenta cuando el pueblo elige directamente a sus representantes. Es el caso de las principales autoridades de las entidades territoriales: alcaldes, concejales, diputados y gobernadores. La elección indirecta se da cuando las autoridades elegidas directamente por el pueblo eligen a determinados funcionarios en el nivel territorial. Esta modalidad ocurre, por ejemplo, cuando el concejo elige elige al personero o al contralor municipal."++
Por último y un tema importante que debe señalarse, es la financiación de las regiones. De nada sirve trasladar un sin número de funciones y competencias a las regiones sin no se acompañan de un traslado efectivo de recursos, bien sea participando de las rentas nacionales o dándoles la posibilidad de establecer o adoptar sus propios tributos con arreglo a la ley.
En ese sentido es altamente preocupante que, en el contexto de las reformas a las transferencias, el cambio del situado fiscal y las participaciones municipales, al sistema general de participaciones los recursos hacia las entidades territoriales se hayan disminuido generando una mayor dependencia del gobierno nacional.+++
Tener entidades de gobierno en el nivel intermedio o seccional como las regiones, sin recursos necesarios, solo las hará menos eficientes en el desempeño de sus funciones.
Más aún, cuando el sistema tributario en Colombia está diseñado de manera tal que: "las leyes tributarias han determinado que los impuestos más productivos-renta e IVA- estén en manos del nivel central, mientras que las entidades territoriales gozan de fuentes tributarias menos dinámicas. En el caso de los departamentos son básicamente impuestos al consumo de bienes suntuarios (lo que se conoce como impuestos de los vicios): licores, cerveza, tabaco y el monopolio de la suerte y azar (…)"¨. Las leyes que creen cada región deben darle un esquema de ingresos que le establezca una base necesaria de recursos para el desarrollo de sus competencias.
Por lo tanto, la creación de las regiones entidades territoriales debe estar acompañada de un proceso de reforma de las regalías y de las transferencias a través de la metodología del sistema general de participaciones, que profundice la descentralización fiscal en Colombia asignándole mayores recursos a las entidades territoriales, incluidas las regiones que se creen, en compensación por un necesario, concomitante y progresivo desmonte de entidades del sector central del Estado cuyas funciones pueden ser ejercidas por los diferentes niveles de gobierno territorial.
* Robinson, James. Por qué fracasan los países?. Editorial Planeta. Bogotá. 2013.
** Melo, Jorge. Historia mínima de Colombia. Editorial Turner. Madrid. 2017.
*** Tuiran Sarmiento, Angel. El territorio: Un análisis desde el derecho y la ciencia política.. Ediciones uninorte.Barranquilla. 2015.
+ Vidal Perdomo, Jorge. La región en la organización territorial del Estado. Universidad del Rosario. Bogotá.2001.
++ Hernández, Pedro Alfonso. Descentralización, desconcentración y delegación en Colombia. Editorial Legis. Bogotá. 2004.
+++ Bonett, Jaime. Sistemas de transferencias subnacionales. Banco de la república. Bogotá. 2016.
¨AAVV. Ordenamiento territorial. Reivindicación de la descentralización para el desarrollo. GTZ-Fescol, Bogotá, 2003.
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