EL CONTROL FISCAL EN COLOMBIA - HACIA UN NUEVO MODELO DE CONTROL

Por Mauro Alberto Aponte Guerrero

El Constituyente de 1991 dejó plasmado en el Texto Constitucional el tema relacionado al ejercicio del Control Fiscal en el Título X, “De los Organismos de Control” y en Capítulo I “De la Contraloría General de la República definió el contenido y alcance del ejercicio de Control Fiscal”, del cual se deduce la importancia y trascendencia que tiene en el Estado de Derecho la vigilancia y control al gasto público y a la administración de sus recursos, y en el ejercicio de dicho control se han consagrado diferentes sistemas y procedimientos como mecanismos para la obtención de unos resultados acordes a los fines esenciales del Estado, haciendo uso de diferentes tipos de modelo de Control Fiscal.

Las diferencias entre uno u otro modelo de control tienen justificación en la sociedad misma, en su grado de desarrollo social, económico, industrial e incluso técnico y tecnológico, así como las formas de gobierno y la estructura del Estado. Así mismo, las características propias de cada modelo de control fiscal se enmarcan en las realidades socio-políticas de cada nación y de su aparato gubernamental, sus deficiencias, obstáculos y prioridades.

Históricamente el ejercicio del Control Fiscal ha sido ejercido en Colombia como un  “control previo”, “control perceptivo” y “control posterior”, y de esta manera se consagró en la Ley 20 de 1975 “Por la cual se modifican y adicionan las normas orgánicas de la Contraloría General de la República, se fijan sistemas y directrices para el ejercicio del control fiscal, norma que en su artículo 3 estableció “La Contraloría General de la República, aplicará sobre las dependencias incluidas en el Presupuesto Nacional, los sistemas de control fiscal que ha venido empleando dentro de sus etapas integradas de “Control Previo”, “Control Perceptivo” y “Control Posterior”. El control de estas dependencias administrativas será ejercido por los auditores fiscales o por funcionarios designados por el Contralor, directamente sobre caja, inventarios, comprobantes, libros, máquinas de contabilidad y sistemas de computación electrónica que se estén utilizando”. La Corte Constitucional en sentencia C-716 de 2002 MP. Dr. Marco Gerardo Monroy Cabra al decidir sobre la constitucionalidad de la Ley 598 de 2000 señaló: “El control fiscal previo, ejercido desde entonces por el Departamento de Contraloría -que en 1945 recibió estatus constitucional al ser incorporado como Contraloría General de la República a la Carta Política-, seguiría implementándose en el país hasta recibir plena consagración en la Ley 20 de 1975, promulgada bajo el gobierno de Alfonso López Michelsen con el fin de moralizar la Administración Pública. La consolidación del control previo y preceptivo -unido a un control posterior de carácter restringido- constituiría una de las reformas más importantes al esquema de control fiscal en Colombia, pues aumentaría la facultad del organismo para fiscalizar a entes públicos y privados garantizando la correcta ejecución de los gastos del tesoro Nacional”.

De los textos normativos expedidos se puede deducir que con anterioridad a la promulgación de la Constitución de 1991, el ejercicio de la vigilancia sobre los recursos del Estado tenía por finalidad ejercer un control antes de que se realizaran los respectivos egresos y con ello prevenir la ejecución y administración de los recursos públicos, sin embargo ante la serie de dificultades presentadas por el uso manejo y disposición de los bienes integrantes del patrimonio público, en la Constitución Política de 1991, se incorporó un nuevo modelo de control fiscal que tuviese por objeto no solo la vigilancia de la gestión fiscal sino sobre todo el control de resultados de la administración, es decir, la fiscalización tendrá un enfoque evaluativo de la gestión. Para ese fin, a la autoridad pública encargada de esa función se le otorgó el carácter de órgano de control autónomo e independiente de las tres ramas del poder público y taxativamente se indicó que ese control sería posterior y selectivo.

De esta manera, la Constitución Política en su artículo 267 estableció:

“...El control fiscal es una función pública que ejercerá la Contraloría General de la República, la cual vigila la gestión fiscal de la administración y de los particulares o entidades que manejen fondos o bienes de la Nación.

Dicho control se ejercerá en forma posterior y selectiva conforme a los procedimientos, sistemas y principios que establezca la ley. Esta podrá, sin embargo, autorizar que, en casos especiales, la vigilancia se realice por empresas privadas colombianas escogidas por concurso público de méritos, y contratadas previo concepto del Consejo de Estado.

La vigilancia de la gestión fiscal del Estado incluye el ejercicio de un control financiero, de gestión y de resultados, fundado en la eficiencia, la economía, la equidad y la valoración de los costos ambientales. En los casos excepcionales, previstos por la ley, la Contraloría podrá ejercer control posterior sobre cuentas de cualquier entidad territorial.” (Subrayado por fuera de texto).

Este nuevo modelo se constituye y fundamenta en los conceptos de “posterioridad” y “selectividad” y es así como en la Ley 42 de 1993 en su artículo 5°, se señaló: 

 

“Para efecto del artículo 267 de la Constitución Política se entiende por control posterior la vigilancia de las actividades, operaciones y procesos ejecutados por los sujetos de control y de los resultados obtenidos por los mismos. Por control selectivo se entiende la elección mediante un procedimiento técnico de una muestra representativa de recursos, cuentas, operaciones o actividades para obtener conclusiones sobre el universo respectivo en el desarrollo del control fiscal”. (Subrayado agregado).

En la misma Ley, en su artículo 9 se estableció: 

“...Para el ejercicio del control fiscal se podrán aplicar sistemas de control como el financiero, de legalidad, de gestión, de resultados, la revisión de cuentas y la evaluación del control interno, de acuerdo con lo previsto en los artículos siguientes.

Parágrafo. - Otros sistemas de control, que impliquen mayor tecnología, eficiencia y seguridad, podrán ser adoptados por la Contraloría General de la República, mediante reglamento especial...”. (Subrayado por fuera de texto)”.

En la actualidad debe indicarse que el modelo se desarrolla fundamentalmente en dos (2) fases:  (i) la primera de ellas la vigilancia fiscal a nivel micro o proceso auditor, consistente en la revisión al gasto de una vigencia en concreto, bajo criterios que permiten, en principio, la detección de los casos más relevantes a través de los mecanismos de selectividad y (ii) la segunda fase que es el proceso de responsabilidad fiscal o juzgamiento para determinar la responsabilidad de los presuntos autores del daño.